电子货币不是虚拟货币吗

景欣

西南科技大学讲师

要目

一、货币及其环境的演变：扬弃与优化

二、货币治理格局的演变：机遇与挑战

三、货币法治路径的演变：多维协同治理

随着DC/EP试点的深入推进，数字人民币已呈现带动支付生态演变的趋势。数字人民币扬弃人民币的属性，优化技术架构与支付生态格局。在数字人民币的推广与应用中，面临治理理念、权力与权利重组、技术迭代、安全保障、风险防控等挑战。数字人民币的法律治理因之演变，由单纯的监管转型为协同治理。治理数字人民币及其产业链，需遵循货币支付与信用创造规律。从支付生态环境、主体、行为、技术及数据等方面进行治理，规制货币应用技术创新和场景开拓，处理好个人隐私与数据监管的关系，实现数字人民币的协同治理。

2019年以来，我国DC/EP试点由“4+1”扩大至“10+1”，在日常消费、工资发放等多个应用场景试点中取得良好效果。这些成效将在十四五期间稳妥推进试点、拓展到更多场景。《中国数字人民币的研发白皮书》也声明数字人民币的技术进路与未来愿景。数字人民币将增强人民币的普惠性、可获得性、安全性与便捷性，在数字经济和智慧城市中发挥重要作用。如何使法治适应数字人民币及支付演化，及时回应技术迭代、市场需求带来的治理难题，成为当前需要关注和研讨的问题。数字人民币引发的支付行业转型并非突发式革命，其生态格局呈现达尔文式的渐进演化，需要巩固社会公众的信任，解决技术研发、设备改造等系列难题。在数字人民币引发的支付生态环境演化中，央行与商业银行、社会公众重新配置权力、权利与义务，处理技术运用与货币及其衍生货币风险。央行在监管和调控中需处理好法偿性、身份性，强化内部治理与智能合约监管，探索互补性监管规则。央行发行数字人民币，需处理好金融稳金与安全、创新与监管、隐私与公平等关系，促进数字人民币与第三方支付的良性互动。

一、货币及其环境的演变：扬弃与优化

数字人民币脱离实物形态，使货币的发行、流通、支付结算演变为数据循环。新兴技术驱动的变更优化人民币架构，引发支付生态格局演变，预示数字经济的未来图景。

数字人民币的“扬”与“弃”

1.货币本质的变与不变

仅考虑人民银行、数字形式与法定货币等要素，便可简单地界定数字人民币。数字人民币与人民币功能等同，具备同等的法偿性，区别在于密码加密技术、数据与信息形态。它实质上仍以国家信用为担保，是由国家主权创设的、依法保障的一般等价物。数字人民币摆脱实物形态的羁绊，优化交换媒介、价值尺度、流通手段等职能，优化记账单位功能与支付功能，提升支付结算效率。数字人民币贯彻中心化管控、政府垄断发行的理念，有别于比特币、Libra等数字货币；其发行与流通运用分布式账本、央行算法，又与电子货币和虚拟货币不同。

2.货币属性的优化

人民银行设计架构的审慎性、前瞻性和开放性，赋予数字人民币触发演变与演化的动力，从经济、社会、政治与法律等维度优化人民币的属性。（1）数字经济的管道与润滑效应。数字人民币将成为更优的支付工具、资产配置与信用载体，优化资源配置、促进经济增长、增进社会福利。数字人民币以数据形式转移货币价值，可实现支付即结算功能，应对灾变等突发情形，将提升支付机制的运作效率，优化货币支付的终局性。数字人民币目前替代部分M0，将随着分布式账本、智能合约等新兴技术不断更新迭代，衍生数字人民币贷款、数字人民币存款及数字化证券结算资金。数字人民币亦将加速国家信用、银行信用与商业信用的置换关系，贯通数字经济的对私场景与对公场景，实现由支付向数字货币、数字财政的跃迁。（2）社会属性的数字化趋势。数字人民币可广泛用于各类日常生活场景，既满足消费者的偏好，又将重塑其消费习惯和场景。它将价值关系转化为数字关系，促使人际交往、群体交往由物化转向数字化。现实社会中人和物的价值被数字化，却又产生虚拟社会中的身份差异，形成不同的监管关系、合同关系，促进社会各阶层、各群体的互动。数字人民币亦将促使货币法、金融监管法和社会规范的演变，革新维系国家信用的法律制度与非正式制度。（3）法律属性的渐进式演变。数字人民币以字符串形式存在，其发行与流通演变为货币数据的生成、增减和消除的过程。数字化的发行与运行并不会使其法律属性发生质变，但其种类物、消耗物与资本等法律属性会有微妙变化。试点中的数字人民币有红包、工资或党费等用途，虽名称各异、额度不同、使用场景有别，但相同用途、相同场景的货币仍属数字化种类物，两两之间完全等值，其中负载的数据串无差异，仅在买卖、存款等特定交易或定向资金发放中转换为特定物。数字人民币将在支付结算中完成其使命，是功能意义上的消耗物。一次支付的生命周期终结，货币数据或成为沉淀数据，或转变为数字化存款。该数据串是否进行新一轮货币循环，取决于人民银行的算法规则与前瞻条件。随着数字经济的发展与市场需求的演变，数字人民币也会衍生出投融资功能。人民银行将借助智能合约优化货币政策传导机制，使数字人民币成为经济调控与监管的重要介质。（4）政治属性的数字化表达。货币形态的演变是权力与权利博弈的结果，央行垄断货币权力有助于维护经济社会秩序。数字人民币是对比特币、Libral等数字货币的回应，将维护国家货币主权和货币发行权。国家、人民银行的公信力是维护国家信用共同体的重要支柱，支付功能的优化提升支付效率、改善经济效率，还可克服无限制供给、通货膨胀等信用货币的悖论与痼疾，最终实现数字时代的金融稳定、经济发展等货币政策目标。数字人民币依托于稳定的国家信用、社会空间和商业文化环境，充分发挥支付、信用等功能，巩固数字时代的国家信用。

货币设计框架的演进

数字人民币系统需兼具安全、速度、便利、弹性及交互操作等特性，处理好基础设施、客户访问及跨境支付等关系。数字人民币基于分布式账本等新兴技术，不同于比特币的挖矿机制、Libra的区块链机制，是对传统货币体系的数字化改造。

表1 各类数字货币的设计框架

1.底层技术的优化

数字人民币以各类加密安全技术保障运营，以基础安全技术、数据安全技术和交易安全技术，构建完善的算法体系和安全保障体系，解决币值生成、保密传输、身份验证等具体问题；以交易技术和可信保障技术，确保交易者身份有效性和数字人民币的真实性、交易真实性，实现不同数字钱包的客户身份识别、交易安全和交易安全。数据技术、安全技术增强数字人民币的“四可”“三不可”特性，提升货币及其衍生活动的效率。数字人民币及其钱包将算法设置适当的智能合约，可执行支付结算、反洗钱和反恐怖主义融资监管等与货币职能关联的条件。由分布式账本或区块链特权节点，执行智能合约与安全规则，以加密算法、配置信息自动生成安全模块。

2.运营体系的变革

央行与市场主体之间用于清算、结算支付交易的工具、程序与规则，构成了由前端和后端组合的支付体系。数字人民币的“一币、两库、三中心”构成新型支付体系。数字人民币的整个生命周期依附于传统银行账户体系，客户与商业银行、支付机构在前端办理支付业务，央行及相关机构在后端处理交易、办理清算与结算业务。人民银行针对加密数字串、央行发行、具体金额等特点，设置个人钱包与对公钱包等数字钱包体系，设立央行与商业银行的数据库，为各类企业、消费者提供支付工具与服务。前端的改造涉及数字钱包开发及支付工具研发，也涉及设置兼容性物理网点、优化App、POS、ATM等机具。后端主要构建认证中心、登记中心和大数据分析中心，管理数字身份、权属登记、支付登记，分析支付行为、监管调控数据。支付系统基础设施的数字化改造涉及市场准入，需人民银行与各市场主体考虑支付革新的成本与收益。

3.应用场景的开拓

数字人民币将优化支付清算功能，促使数字时代支付多元化和场景化。其一，支付方式多元化。数字人民币无需绑定银行账户，具备“点对点支付、实时支付”等便捷功能。消费者可选择电子钱包、条码、NFC、手机银行卡及预付卡等支付方式，进行近程交易和远程交易，接触型交易与非接触型交易，通用于银行卡、电子收费系统；其二，支付行为场景化。数字人民币广泛用于C端、B端和G端和跨境支付等微观场景。其中，C端场景为消费者提供便捷、安全和多元的支付手段，与现金、电子支付、移动支付等成为日常消费的支付手段。B端场景主要是企业银行账户结算，数字人民币解决账户限额、财务规则等制约问题，将实现交易管理、财务管理的数字化。G端场景以政府转移支付为主，将提升财政政策的精准性。跨境支付场景主要是国际汇兑、转账等业务，将提高人民币跨境支付系统的运转效率。数字人民币亦将促使各端交互操作，形成多场景融合发展。

货币生态格局的演变

数字技术驱动人民币发生形态之变，促使支付行业转型，对支付生态系统各子系统将产生渐进式影响。在DC/EP试点中，人民银行等主体依循共享、共治的技术进路，共同推进理论、技术的研发与试验，初步形成新兴支付生态系统。

1.支付生态主体

人民银行负责发行数字人民币，对DE/CP试点及应用推广进行顶层设计，维护数字人民币的安全与稳定，指定符合条件的商业银行及其他机构参与研发与试点。数字货币研究所与相关机构参与数字人民币的设计与研发。人民银行指定的商业银行开发各类数字钱包，向社会公众兑换数字人民币，对接各类线上服务平台。各国有银行、微众银行、网商银行已开发出各具特点的数字钱包，在各试点地区、场景中推广。各行业有影响力、有创新能力的企业，分别开拓数字人民币在电子商务、金融科技、餐饮等应用场景，如京东集团、美团、顺丰速运等等。各试点地区的社会公众已体验日常消费、生活缴费、校园支付等数字支付服务。

2.支付生态环境

DE/CP也助推了试点地区支付生态环境的优化。当前试点主要分布在经济发达、科技进步、信用环境良好的地区，这些地区客户群体庞大、公众认知度高、非现金支付活跃，商业银行、支付机构及企业具备很强的创新能力。DE/CP使试点地区推进支付机具升级改造，谋划数字经济发展，制定地方法规及相关制度，为未来数字人民币的流通奠定基础。城银清算服务公司、农信银支付清算系统亦逐步参与试点，未来分别对接城市与农村金融机构。北京冬奥会及相关场所将是数字人民币大规模应用的综合场景。深圳、海南等地已完成跨境小额支付、跨境电商支付等测试，亦将逐步改善跨境支付格局。

3.支付生态格局的演变

人民银行秉持技术中立理念，主导DE/CP试点、负责发行数字人民币，调控与监管其研发与推广，但不参与数字人民币运营。数字人民币具备多重支付功能和安全性能，望打破第三方支付对零售支付市场的垄断。2020年，微信与支付宝占据我国零售支付是市场份额的94%，形成双寡头垄断格局和科技巨头的DNA生态，存在平台垄断、场景割据及内卷等负面效应。数字人民币的引入，实现科技巨头的支付数据与其他场景数据的互联互通，不仅可以打破零售支付垄断，更有利于央行实施必要的金融监管。商业银行、第三方支付机构共同主导支付市场，第三方支付机构则主导流通市场，共同构建数字人民币的DNA生态环境。数字人民币的正常运营离不开软硬件设施、信息通信技术等支撑，也需开发数字钱包、加载数字人民币功能等建设。银行IT、清算、支付、软硬件设施等行业企业，亦共同参与数字人民币各类设施与服务的开发，将形成“发行流通+交易场景+技术创新+设备改造”的产业链条。数字人民币生态格局遵循长期演进、持续迭代、动态升级的路径，市场需求、技术迭代是支付生态演化的主要驱动力，人民银行与商业银行、各市场机构间呈良性互动关系。

二、货币治理格局的演变：机遇与挑战

在新兴技术驱动下，技术变革与社会变革相互交织，数字人民币的本质、设计框架及生态格局随之发生演变。在新兴支付生态环境中，各生态主体面临治理理念的冲突，产生货币权力与权利重新配置、信息利用与保护、技术创新与风险等难题。

货币治理逻辑的冲突与调整

1.“中心化”与“去中心化”的兼容

数字人民币的整个体系在架构、政治与逻辑上是“中心化”的。数字人民币在“央行—商业银行”体系内发行与流通。人民银行负责其发行、注销与数字钱包管理，审慎选择适格的商业银行经营相关业务，仍居于货币发行流通、支付清算等系统的核心。随着DC/EP试点深入及数字人民币的正式发行，将不断满足社会公众多元化、场景化的支付需求。货币可运用分布式账本技术，依托智能合约执行各类前瞻条件，实现货币价值的转移，在流通、支付结算及资金衍生业务中实现架构上的“去中心化”。这种整体“中心化”、局部“去中心化”的格局是货币业务导致的分权，是货币循环的逻辑使然。它不会取代央行对货币体系的最终控制权，仍然维持央行垄断货币权力的政治格局。因此，所谓的局部“去中心化”仅就架构而言，并不会像区块链、智能合约在架构与政府维度上“去中心化”。未来的技术迭代将实现“中心化”与“去中心化”的兼容。

2.信用共同体的形成与维持

数字人民币的推广基础在于国家信用。央行构建的整体中心化、局部分布式网络打破以往单一的双层架构，使央行、商业银行、支付机构、社会公众等主体成为节点，使货币的社会契约由设想转化为现实，不断强化社会公众的信息权利。各主体间共享数字人民币数据，不同网络或区块链架构中的主体可凭借公钥或私钥获取货币交易数据，一定程度上实现去中心化和共享共治。各主体在货币流通与应用网络中具有同等重要地位，依照央行及市场主体设置的算法规则进行交易，以智能合约执行监管与调控措施，货币及其信用创造活动呈现数据化流动态势。各主体围绕国家信用及其信用置换关系形成国家信用共同体。央行对货币区块链或网络的整体设计、算法规则设置至关重要，问题是如何在私人数字货币、新兴支付及传统支付中保持均势。

3.央行职责与货币职能的权衡

央行面临在数字时代如何履行法定职责的考验。央行正式发行数字人民币前，需选择最优、次优的设计方案，权衡货币政策、货币职能等多种动机，充分预估和判断数字人民币的积极影响与负面影响。现阶段的数字人民币主要替代部分流通现金，不宜承载过多的货币政策职能，否则将会沦为有价证券。随着数字经济的深入发展，数字人民币将开拓更多应用场景，其可编程特性得到进一步优化，将成为执行货币政策、宏观调控、转移支付、跨境支付的工具。数字人民币的货币功能增多、各功能的兼容与实效，将增加央行、监管机构的履行职责难度。如何设置智能合约也考验着央行及市场主体的技术能力与智慧。

4.系统联通与交互操作的问题

央行亦需解决支付业务的交互操作问题，确保消费者、企业能正常使用数字人民币的各类支付功能。数字人民币的支付职能需依托于新兴系统和支付产业链。央行需保持支付价值链多环节的活跃度，能为消费者交互支付、构建前端钱包、选择和维护技术、监控交易等提供便利，也应负责反洗钱和反恐怖主义融资监管。如果因技术故障、网络攻击或人为错误，在数据处理和个人信息保护中产生问题，将会严重损害央行声誉。央行与商业银行、通讯公司在试点中共同打造支付科技平台，为DC/EP的正常支付创造条件。

货币权力与货币权利的重新配置

从央行债务契约的本质来看，数字人民币的发行、流通将呈现以账目置换为形式的信用置换关系。在数字化发行与流通的环境中，技术与系统架构、产业结构将发生变化，使数字人民币具有更多的契约属性，将重新配置各主体的权力与权利。

1.央行的货币权力与义务

在数字人民币的生态格局演变中，人民银行是数字人民币诸多系统、技术与业务的运营者、促成者和监管者。其中，发行与监管数字人民币是其货币发行权力的衍生，与央行作为货币当局，维护金融稳定与防范系统性风险的职责与义务相对应。数字人民币的发行与流通离不开数字化基础设施，由此产生许多行政许可、金融监管事项，人民银行被赋予更多监管权力与职责。人民银行构建和管理数字化的发行、流通、支付等系统，维护和保障支付机制与货币系统的高效、稳健与安全运行。人民银行将对商业银行、支付机构的新型货币及其衍生业务实行牌照管理，设定符合数字人民币特点的主体和业务准入条件，规范、引导和管理市场主体的货币及其衍生活动。人民银行引导市场主体参与数字人民币的技术革新和研发，鼓励、引导、参与数字人民币有关的金融创新与技术创新，避免新兴技术的破坏式创新导致的风险与突变，促进发行、支付、清算等业务与系统的便捷性与普惠性，保持数字人民币诸系统与业务的可持续发展。

2.中介机构的货币权利与义务

商业银行、支付机构仍是货币的流通中介、信用中介和支付中介，运用分布式账本和相对匿名化交易等技术，为社会公众办理结算、兑换、存款、贷款等数字化业务，解决存贷款人之间资金供求的信息不对称。证券公司等机构优化小额资金、金融市场内外资金交易，为交易者提供资金结算、信息中介等服务。商业银行、支付机构可以代理部分发行与流通业务，享有支付结算审核权、兑换经营权，满足个人兑换数字人民币与现钞等需求，承担社会公众账户安全保障义务、资金审查义务、清算结算义务。商业银行主要经营存款、理财等衍生货币业务，承担保管、账户安全保障等合同义务。商业银行、支付机构及其他机构亦承担反假货币、反洗钱、反恐怖主义融资等义务。

3.社会公众的货币权利与义务

数字人民币将与现钞、第三方支付方式并存。社会公众有权自主选择支付方式，采取数字人民币、现钞或第三方支付。个人在使用数字人民币支付时，商业银行、支付机构等市场主体不得拒收或限定支付方式。个人可根据自己需求或偏好兑换数字人民币或现钞。数字人民币在中心化或去中心化网络中流通时，个人有权采取私钥、电子签章或时间戳确认效力。当数字人民币实现数字化流通后，社会公众货币信息或数据保护尤为重要，个人有权申请央行、商业银行等机构采取措施，销毁、保护或下载个人数据。社会公众在使用数字人民币时，应当妥善保管个人私钥、数字账户及数字钱包，在办理存款、贷款等衍生货币业务时承担合理注意义务。社会公众在办理支付、存款等货币及衍生义务时，应当恪守诚信原则，全面履行相关业务的合同义务，不得欺诈或利用货币流通网络漏洞谋取私利。

有效利用与信息保护的取舍

数字人民币按央行算法规则生成字符串，每串字符由发行方标识、所有者标识、货币管理属性、货币安全属性和货币应用属性构成。当数字人民币用于具体交易时，字符串在不同账户和系统之间转移、存储，使海量支付交易数据沉淀于各系统，从多层次、多维度反映消费者个人及交易特性。其中，C端数据能反映日常消费、交易频度、社交轨迹等对应场景，可刻画出消费者的信用状况、财富状况及社交关系。B端数据可以反映企业的采购、税务及销售等经营场景，可为企业的生产、盈利及存库等活动“画像”。G端数据则反映政府扶持资金拨付、流转与使用等场景。清算数据则反映各端交易资金情况，可以描画出金融机构的清算等行为。这些沉淀的数据可成为金融服务升级、金融产品创新的宝贵资源，也可成为央行、监管机构监管与调控的利器。例如，金融机构通过分析C端、B端和G端中的货币应用属性数据，开展征信评估、个性化理财服务等增值服务。央行、监管机构可提取其中的货币管理属性、货币安全属性等数据，监测消费者和企业的资金动向、判断交易目的与性质，实现业务监管、行为监管与宏观经济调控目的。C端、B端与G端存在潜在的数据要素市场，将成为推动金融业创新发展的潜力。

尽管数字人民币的支付演化前景十分诱人，但其发行、流通与交易中并非毫无风险。央行、监管机构、商业银行及支付机构都很可能会成为技术利维坦，具有随时、随意、随量提取任何数据的能力。消费者极有可能沦为数字时代的弱势群体，笼罩在场景化支付的无知之幕下，沉溺于便捷支付、即时消费带来的快感中不能自拔。尽管DC/EP试点不存在安全隐患，尚未出现网络或系统的设计漏洞，但这并不意味着数字人民币将绝对安全，并将永久保持这种绝对安全。数字人民币尚未经历超大规模的测试，无法保证未来推广应用中不会发生延迟支付、支付不能、宕机等故障。Mt. Gox失窃、以太坊DAO被攻击等事件表明分布式账本绝非安全。在数字人民币发行、流通与交易的过程中，个人数据不仅会留存于各类系统、数字钱包及App，也可能会被中行、商业银行及支付机构追踪、采集或整合。在个人数据流转的任何环节都存在安全隐患，容易泄露个人的财务信息、交易信息，甚至泄露部分敏感信息。央行、监管机构在识别货币持有人或追踪资金流向时存在风险。数字人民币访问端口设置需考虑隐私保护，控制系统正常运行时交易对手方之间互相了解的个人信息量，也需防控系统操作员或中间人持有的数据发生大规模泄露的风险。

技术与金融的融合与风险

金融创新总是伴随着风险，金融科技创新更是如此。数字人民币结合数字技术与法定货币，其发行、流通与交易中亦存在诸多风险，呈现技术风险与金融风险相互交织的特点。数字人民币各模块及系统设计存在缺陷，将会影响整个系统的正常运转，影响兑换、支付、清算等功能。如若作为底层技术的区块链或分布式账本存在缺陷，亦将产生影响整个系统运转的传染风险。数字人民币的不同架构设置，会使商业银行去中介化或导致央行资金的数字挤兑，导致商业银行流失大量存款，增加商业银行对批发融资的依赖性，可能限制经济中的信贷供给，对经济增长产生潜在影响。加密技术、分布式记账等技术重塑支付业务，数字人民币具备离线支付、远程支付等多重功能，为消费者提供更多支付便利，提升支付服务的效率和能力，解决消费者与商业银行、支付机构间的信息不对称等问题。随着数字人民币的推广使用，商业银行也将开拓更多支付场景，运用新兴科技不断试错，使其数字货币衍生品和服务存在不稳定性风险，容易产生合规风险和操作风险。此外，数字人民币的发行、流通等系统存在恶意攻击、盗窃等潜在的网络安全风险，其宏微观应用也存在复杂网络、业务互联互通等系统性风险。支付系统的互联性会传播信贷风险或流动性风险。数字人民币的发行、流通与交易中存在欺诈、伪造、非法融资与洗钱风险，将通过不同场景的切入点传输各类风险。

三、货币法治路径的演变：多维协同治理

数字人民币蕴含孕育着深刻的变革力量，由人民银行主导的金融科技创新，将重塑数字时代的支付生态环境。政府、央行、金融机构、社会公众主动适应变革，遏制金融科技创新的破坏性影响，推进支付生态环境、监管与法律制度、行为治理等，共同塑造数字人民币发展的内外动力，探索数字时代人民币的法治化治理路径。

环境治理：维护国家信用共同体

央行、金融机构及社会公众都属于支付生态环境的生态主体，其理念革新与技术进步离不开数字技术的创新与发展。数字时代货币与支付环境的治理，适宜同时从软环境与硬环境、内部环境与外部环境进行治理。

1.构建维护国家信用的软环境

数字人民币日益凸显货币的契约性质，以智能合约等技术巩固货币上的国家信用。国家信用是数字人民币发行与流通的关键，也是维系其法偿性的基础。央行与市场主体从理念、技术与业务层面贯彻社会契约、货币契约精神，共同构建国家信用共同体，共同营造维护数字时代国家信用的文化环境。

2.尊重数字人民币及支付发展规律

以支付生态系统整体观为导向，厘清政府、市场与社会的关系，明确各类机制作用的边界与范围。各生态主体厘清在数字人民币及其衍生业务中的关系与角色，实现协调、互补、互助发展，促使数字人民币充分发挥支持实体经济的作用，优化货币发行与流通中数据、资金等要素的配置。

3.优化数字人民币的信用环境

数字人民币的发行与流通实质是信用置换关系及演变，货币支付职能本质是各类债权的价值转移，二者都离不开良好的信用环境。数字人民币的推广与应用，恶意攻击、代码漏洞、意外事件都会导致数字时代的信用扭曲，产生货币交易数字丢失、遗漏、篡改或盗窃等风险，应当更加注重数字时代的信用文化培育。政府、央行等生态主体强化诚信交易与宣传引导，使金融机构及社会公众普遍树立失信惩戒、守信激励等理念，共同维护数字人民币的信用环境。

主体治理：合理配置权力与权利

1.政府机构发挥引导作用，支持与鼓励数字人民币的推广

政府可将数字人民币作为经济社会建设中的重要部分，制定数字人民币与数字经济发展的规划或方案，引导有利于数字人民币推广应用的基础设施建设，维护数字人民币发行、流通的经济秩序与社会秩序。

2.央行、金融机构充分发挥作用，审慎行使货币权力与权利

央行是运营者、促成者和监管者，应恪守其法定职责，权衡货币政策与货币职能，构建与维护数字人民币基础设施，鼓励市场主体参与货币数字技术研发与应用，维护数字支付市场的竞争，修订完善支付业务监管制度，最终保障数字人民币的安全与稳定，捍卫数字人民币的国际地位。随着数字人民币及相关业态的发展，央行及相关机构也应加强数字金融市场的准入监管和持续监管，确保数字金融领域的良性竞争。商业银行等金融机构是货币流通主要载体、信用中介与支付中介，应积极开拓数字人民币的应用场景，探索创新数字人民币支付方式，满足社会公众的多元化需求。在新时代，金融机构应更加注重货币应用的民主导向，积极开拓数字人民币的“三农”、精准扶贫等场景。央行与政府机构共同防治数字人民币市场失灵。行业自治组织及社会公众则发挥自治监督作用，防止数字人民币发行与流通的监管失灵。

3.社会公众适应支付新业态发展

社会公众不应成为数字人民币的被动接受者和弱势群体，应当形成良好的使用习惯、权利意识。各主体亦需打破思维惯性与传统理念偏见的束缚，实现现代金融观向数字金融观、系统金融观的过渡，确保数字人民币的发行与流通服务于实体经济，充分发挥其对精准扶贫、精准调控与监管的优势与作用。

行为治理：完善数字人民币运行规则

1．注重数字人民币应用的普惠性

根据数字人民币的特性制定、修订支付结算制度、货币发行与管理制度。考虑到经济发展水平、认知水平、金融素养、使用偏好、交易习惯等因素，制定不同地区推广数字人民币的方案。结合数字人民币与现钞并存的特点，根据拒收的主观和客观情形规定处罚或免予处罚情形。制定专门的支付结算规则，解决客观因素不能使用数字人民币的问题。数字人民币应当具备用户友好性，解决流通、应用中的技术鸿沟和信息不对称问题。针对数字人民币国际流通和跨境支付中的难点，有效规制数字货币形式的跨境资本流动。

2.规范货币的合理应用和研发技术

解决限额、混币与离线支付等难题，消除数字人民币应用中的技术障碍，构建法律规范、监管规则与自律规范相结合的制度体系。注重跟踪新兴技术、适用法律与应用部门之间的互动，实现交易安全、技术创新与服务管理规范的互补与协调。针对数字人民币的技术特点和潜在风险，探索切实可行的金融消费者保护规则；加强金融科技知识宣传，增强社会公众对数字人民币的认知度，掌握风险防控和自我防范的必备技巧。

3.完善数字人民币的应用监管规则

首先，数字人民币将会与金融创新、技术创新相互融合。我国可优化“监管沙盒”模式，根据创新水平与进展选择监管策略，消除数字人民币多场景应用中的障碍；引导和规范金融科技和新兴技术的正当应用，防控数字人民币应用中的技术创新风险；其次，数字人民币的推广将会产生更多新兴货币业务。我国央行及金融监管机构应加强对货币业务的准入监管，设定严格的货币、支付等从业资质和准入条件；再次，数字人民币的应用将会涉及原生货币和衍生货币，应当对商业银行、支付机构实施分类监管和功能监管；最后，厘清金融业务与信息服务的性质，避免与网信办等机构的重复监管。“一行两会”根据分工对具备更多金融属性的区块链金融业务实行监管。对于交叉性、复合性的业务与风险，应当明确多部门的监管沟通与协调。

4.优化支付基础设施监管

将数字人民币应用系统纳入系统重要性基础设施监管，对央行、商业银行数字货币系统实施差异化监管。针对互联性、开放性与智能性的支付服务，制定明确性、可操作性强的监管规则，强化对数字人民币应用系统的统筹监管。强化各类系统的交互操作和跨境支付的风险监管。此外，支付基础设施属于系统重要性信息基础设施，需要结合《关键信息技术设施安全保护条例》等法规与技术规范，制定符合支付基础设施特点的监管规则，保障其运营维护的安全与稳健。

数据治理：实现利用与保护的平衡

1.以数据社会契约理论构建规则

数字人民币表现为数据串，存储、传输都以数据形式存在，容易泄露个人信息或隐私。央行、商业银行等机构容易成为数据利维坦，社会公众沦为信息弱势群体。为保障各生态主体规范行使监管权力，合理利用数字人民币数据，应以数据社会契约为理念，以价值、公平与信任等原则指导数字人民币的发行、流通与监管，设置数字人民币中个人信息的“禁区”，对央行、监管机构获取信息的范围、手段、程序与责任做出严格规定。

2.处理好数据交易与隐私保护的关系

强化支付市场主体的安全管理和保障义务，特别强调保密义务与金融消费者保护义务。强化对硬软件服务机构和数字人民币商户的监管，使其采取相应的技术设施和保密手段。同时，明确认证中心保护数字货币交易的职责，处理金融消费纠纷，维护市场主体的合法权益。严格限定央行、监管机构与中介机构获取与利用货币交易数字与信息的类型、程序与范围，依照数据最小化原则制定技术规范与行交易为规则，赋予市场主体对数字人民币数据的下载、留存、消除等处分权利；区分数字人民币数据类型，明确查询、禁止采集、披露、委托加工、销毁等法定条件；限制支付系统前端App、柜员及业务体系收集个人数据与信息，采取总额记录或匿名技术，确保必要信息与非必要信息的隔离，实现合理利用与严格保护的结合。

3.强化数字人民币应用风险管理

稳步推进数字人民币的试验及未来的发行、应用，实现安全、可控、创新与实用的目标。央行在设计解决方案、系统和服务等运行机制时，应通盘考虑数据保护和网络安全问题，增强各系统、地区或领域对数字人民币等支付方式的兼容性和互操作性。全面审查数字人民币试验、发行和应用中的风险，强化对市场风险、操作风险和技术风险的前瞻性分析，构建快速响应的决策体系和风险管理体系，确保各项业务的连续性和运营韧性。加强对支付市场主体的风险评估，应对运营失败、网络漏洞、系统攻击、执行错误等风险。

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