北京国际大数据交易所官网(打通数据交易环节，建设全国统一大数据市场)

来源：中国科协创新战略研究院《创新研究报告》

第42期（总第537期）2022-11-8

【按】近年来，我国数据市场规模快速增加、区域试点初见成效、政策法规陆续出台、基础设施全面布局，但在建设全国统一大数据市场的交易环节，依然面临数据共享难、开放难、流通难、定价分配难等问题，中国科协创新战略研究院“建设全国统一大数据市场的实现路径研究”课题组对此进行了研究，并从体制机制创新、分类动态确权、统一治理标准、科学定价分配等方面提出建议。

一、全国统一大数据市场建设现状

01 市场规模增长迅速，区域探索初见成效

赛迪CCID报告显示，我国大数据市场规模由2019年的619.7亿元增长至2021年的863.1亿元，复合年增长率达到18.0%。从2012年至2021年，我国数字经济规模从11万亿元增长到45.5万亿元，已数年稳居世界第二。

与此同时，据不完全统计，截至2022年5月，由地方政府发起、指导或批复成立的数据交易机构先后有30家（未包括港、澳、台）。其中，上海数据交易所针对数据交易建立的数商生态，北京国际大数据交易所在跨境数据流动的技术架构以及“大型数据商圈”的创新探索，广州海珠区推出的数据经纪人试点，这些举措都为全国统一大数据市场建设从不同侧面提供了实践经验。

02 政策法律陆续出台，基础设施全面布局

近年来，数据市场法制化建设受到高度重视。2020年中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据列为生产要素。随后，《民法典》出台确定了个人信息保护和隐私权的基本框架，《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《数据出境安全评估办法》陆续出台，为个人信息交易的行为规范、企业数据在更大范围内的跨境流动和融合应用，以及大数据市场生态圈建设提供保障。

在基础设施建设方面，2022年2月《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》首次提出“东数西算”工程，规划建设8个国家算力枢纽节点和10个国家数据中心集群，可视为统一大数据市场基础设施的全国性布局保障。

二、建设全国统一大数据市场在数据交易环节存在堵点

数据的共享、开放、流通、定价分配是数据要素市场化配置的关键环节，通过存量数据共享及推动增量数据参与开放，使得数据要素产生流通并根据定价完成交易，实现收益分配，但各环节均有相应制约性难点。

01 自然性和制度性市场分割导致数据共享难

目前，数据市场因地理区位形成的自然性分割，以及因地方保护形成的制度性分割并存。

一方面，东部地区数据中心建设具有先发优势，但始终存在算力资源供给不足、运营成本较高的劣势；而西部地区算力资源丰富、建设条件适宜，但数据中心基础较为薄弱，难以承接东部外溢的算力需求，全国一体化的算力资源跨区域共享与统筹调动机制有待完善。

另一方面，受地方政绩考核、资产管控和信息安全等惯性思维的影响，将数据视为部门私有物而不愿共享的现象仍存在，导致区域间、政企间数据资源共享难。

02 数据确权机制不清导致数据开放难

明确数据产权归属是构建数据市场的前提，但我国现行法律法规仍未对数据权属进行明确界定，规范、统一的数据产权制度以及交易规则尚未形成，数据产权转让暂无依据。

同时，由于数据的生产者、整合者、使用者的角色边界存在交叉，全球主要经济体在立法和实践中均没有对数据所有权进行清晰界定且形成共识，导致部分市场主体不愿、不敢、不能开放大规模数据。

03 市场治理标准不统一导致数据流通难

各数据市场在数据全生命周期中的“采集、处理、存储、管理、应用”治理环节标准不统一，导致跨区域、跨行业、跨平台的数据流通面临风险和阻碍。

此外，个人数据保护和国家数据安全的法律和技术体系存在差异，跨境流通的安全监管制度体系尚未完善。由于数据无限复制的特性，数据违规违法流动和泄露风险仍存在，权威、统一、可信的数据市场环境还未建立。

04 定价收益机制不健全导致数据定价分配难

目前，在数据所有权交易中形成了第三方平台预订价、协议定价、拍卖定价等方式；在使用权交易中形成了按次计价、实时定价等形式。在收益分配方面，形成了交易平台分配和卖方分配等模式。但由数据贡献价值和供求关系决定的价格机制和市场收益分配机制尚未建全，仍存在数据资产难以量化、数据价值与价格不匹配、数据增值环节收益损失等问题，导致企业、科研机构等市场主体参与交易动力不足，市场交易不活跃。

三、畅通全国统一大数据市场交易环节的对策建议

（一）数据技术、体制和机制“三轮”驱动促数据共享

01 以“体制+技术”推动数据共享

发挥政府作用，从体制上建立全国统一大数据中心及共享平台，激发市场探索区块链、隐私计算等数字技术的创新融合，形成分布式数据共享网络和全国公共数据池。通过原始数据不出域、数据可用不可见、用途可控可计量等实现数据价值共享，为数据跨区域、跨行业、跨平台共享提供体制保障和技术支持。

02 以机制创新促进公共数据与企业数据双向共享

建立需求动态响应机制，通过平台动态征集企业对公共数据的需求，梳理共享数据清单，提高数据供给质量，促进供需精准对接；

探索公共数据授权运营机制，鼓励企业、科研机构等市场主体拓展数据开发利用场景，提升公共数据产业化水平；

建立市场主体以共享数据获取高等级公共数据授权和开发利用的交换机制，并根据其共享数据规模、质量等给予税收、项目配套和金融扶持等资助。

（二）分类分级确权和动态确权“并举”促数据开放

01 探索以使用权为核心的授权机制以及分类分级确权机制

在法律约束下通过分类分级授权和权益保护机制赋予市场主体对原始数据的使用权、经营权等，提升个人和企业开放数据意愿。

对个人数据，以保障公民的人格权和财产权为出发点，根据敏感程度设计分类分级确权开放机制；

对公共数据，以用户需求和数据安全为中心设计分类分级开放机制；

对企业数据，尊重市场主体在数据采集加工中的劳动付出和智力投入，通过市场配置开放使用权和经营权等。

02 探索建立以数据要素价值创造为导向的动态确权机制

注重数据交易不同环节中附加价值产生和权利转移，激活市场主体创新活力，按照“谁投入、谁贡献、谁收益”的原则，确定参与价值创造各方主体的权利和义务。

对原始数据，侧重对公民数据权利的保护；

对经过匿名化、脱敏化处理与再加工的衍生数据，侧重对数据主体使用权和收益权的保护；

对由衍生数据深加工获得的创生数据，侧重对数据主体经营权和收益权的保护。

同时，建立全国统一大数据市场确权管理机构，制定数据产权及保护制度，推动数据有序开放、合理流通。

（三）统一数据标准与市场治理规则促数据流通

01 推动建立全国统一的数据及数据处理标准

按照数据产权、敏感程度、质量规模等多维度制定全国统一的数据分类分级体系及安全保护标准，并围绕数据价值创造的全生命周期制定全国统一的数据处理技术标准和管理规范。同时，要厘清《数据出境安全评估办法》与其他法律的关系，避免对跨境数据的模糊和重复监管。

02 共同构建多元主体协同治理的市场治理规则

发挥政府有序引导和规范市场发展的作用，营造区域协作、安全可信、包容创新、公平开放的数据市场环境；

发挥企业的市场主体作用，作为数据供需方、加工方结合实际诉求，配合政府细化市场准入规则、流通交易规则、安全保障规则等，提升数据市场活力；

发挥行业协会在数据市场信用体系建设中的主导作用，以中立视角制定数据主体、数据标的、交易机构与平台等信用评价机制。

（四）探索动态定价与合理收益分配机制促数据定价分配

01 探索由市场评定价值的动态定价机制

一方面，可以建立多市场主体参与的动态定价机制，卖方综合开发成本、供需关系、潜在价值等进行估价；买方根据数据时效性、应用性、独特性等进行估价；第三方评估机构根据数据类型、质量、隐私保护水平以及买卖双方的动态议价反馈，综合建议定价区间。

另一方面，可以建立高频标准化与低频定制化的定价机制，针对标准化数据产品和应用场景，结合历史交易，形成面向高频交易的定价机制；针对定制化数据产品和特殊应用场景，探索协议定价机制。

02 探索按贡献价值决定收益的合理分配机制

建立个人数据在“开放、共享、流通、定价分配”数据增值环节分类分级授权的权益补偿机制。探索政府、事业单位等主体在公共数据采集、脱敏处理、存储和整合中的成本补偿机制。完善企业在数据高质量加工、创新性使用、生态化运营等环节中形成以价值贡献为导向的差异化动态收益分配机制。

文章来源

中国科协创新战略研究院科研项目“建设全国统一大数据市场的实现路径研究”

作者：何喜军1、窦晓涵2

1 北京工业大学

2 中国科协创新战略研究院

责任编辑：黄诗愉

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