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【维权指引】

在现行有效的规范性文件未对集体土地上附着物的补偿标准、程序明确规定的情况下，区、县级政府可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，作出征收补偿决定。被征收人对补偿决定有异议的，可依法提起诉讼。

【真实案例】

贵州省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）黔行终1768号

上诉人（一审原告）杨仕琴，女，汉族。

被上诉人（一审被告）贵州省息烽县人民政府。

法定代表人卓飞，县长。

被上诉人（一审被告）贵阳市人民政府。

法定代表人陈晏，市长。

上诉人杨仕琴因与贵州省息烽县人民政府（以下简称息烽县政府）、贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）房屋征收补偿决定及复议决定一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院(2017)黔01行初660号行政判决。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审经审理查明：2012年12月31日，贵州省政府作出黔府用地函[2012]566号批复，同意将包括温泉镇温泉村集体农用地11.944公顷在内的农用地转为建设用地并征收为国有。2014年8月5日息烽县政府作出《关于息烽温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收的决定》和征收公告，决定征收息烽温泉疗养院片区开发建设项目规划范围内房屋，签约期限自2014年8月5日至2014年9月21日止。杨仕琴的房屋在征收范围内，房屋结构为砖混及砖木结构，建筑总面积419平方米，其中砖混结构经营旅社300.13平方米，砖混结构住宅92.39平方米，砖木结构住宅26.48平方米。杨仕琴于2012年取得餐饮服务许可证，有效期至2015年8月1日。2014年5月6日，息烽县房屋征收局委托贵州智强房地产测绘服务有限公司对杨仕琴的房屋进行测绘并制作了房屋调查表。2014年4月18日，经过被征收人投票评选确定评估机构后，息烽县房屋征收局委托贵州金正房地产资产评估事务所对征收红线范围内的拟征收红线范围内的房屋市场价值进行评估，该评估事务所于2014年6月23日对评估结果进行公示，于2014年6月30日作出评估报告，按房屋结构和用途分别进行单价评估，其中砖混结构房屋按商业用途、经营旅社或住宅用途，评估单价分别为：3097－3513元/平方米,2508－2787元/平方米,1568－1708元/平方米。2014年7月11日，息烽县政府作出息府函（2014）127号《关于征补房屋征收装饰装修及附属设施漏项补偿标准的批复》，对于征收范围内房屋室内外装修装饰材料补偿项目作出补充规定。2014年8月5日，息烽县政府作出息府函（2014）138号《关于息烽温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收与安置补偿方案的批复》。该征收补偿方案第六条第一项第2点规定：“住改非”面积的计算是指产权性质为住宅，但已依法取得营业执照，实际用于经营的住房，非住宅部分的面积计算以营业执照和税务登记等相关合法手续载明的面积为准，其余面积计入住房。方案还规定了住改非补偿标准（其中砖混结构为2950元/平方米）、搬迁补助费、临时安置补助费等。此后，息烽县房屋征收局根据杨仕琴的房屋性质、结构和面积及室内外装修装饰情况等作出货币补偿和产权调换补偿清册，认定杨仕琴的房屋价值为1033931.47元，装修装饰及附属设施价值为166664.45元，搬迁费用为14365.20元。杨仕琴未予签字认可。息烽县政府征收工作人员分别于2015年5月25日、6月18日、8月17日和25日与杨仕琴进行协商未果。2015年9月24日息烽县房屋征收局作出《关于对杨仕琴房屋征收的预安置方案》。2016年9月19日，息烽县政府作出息府征决字（2016）12号房屋征收补偿决定书，决定：一、对被征收人杨仕琴位于息烽县温泉镇温泉村温泉组的房屋一栋予以征收，征收面积为419平方米。二、以货币补偿或产权调换方式安置被征收人，由被征收人杨仕琴自行选择：（一）货币补偿：房屋征收部门补偿被征收人房屋补偿款1033931元、附属设施补偿款及装饰装修补偿款166664元、搬迁补助费3591元，过渡费10774元，共计1214960元。补偿款1214960元已存入息烽县农村信用合作联社温泉信用社（账号212405000121100028784）息烽县财政局温泉镇分局专项支户。（二）产权调换：由房屋征收部门提供息烽县温泉镇温泉村温泉生态园6号楼1单元3层3号建筑面积72平方米房屋一套、6号楼1单元3层4号建筑面积120平方米房屋一套、6号楼1单元4层6号建筑面积120平方米房屋一套、4号楼1单元3层4号建筑面积120平方米房屋一套，安排息烽县温泉镇温泉村温泉生态园公共商铺10平方米，与被征收人建筑面积419平方米住宅房屋进行产权调换。安置房超面积部分为23平方米，按照《息烽县温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收与安置补偿方案》计算，征收人应补被征收人装饰装修及附属设施补偿款490505元，搬迁费7183元，过渡费64643元，共计562331元。被征收人应补征收人安置房超面积房屋补偿款25620元，冲抵后房屋征收部门应补被征收人各项补偿款共计536711元，安置房归被征收人杨仕琴所有。补偿款536711元已存入息烽县农村信用合作联社温泉信用社（帐号212405000121100028784）息烽县财政局温泉镇分局专项支户。三、被征收人应在本决定书送达之日起15日内搬迁完毕，腾空房屋交给房屋征收部门。杨仕琴不服该征收补偿决定书，向贵阳市政府申请复议，贵阳市政府经审查后于2017年3月24日作出筑府行复决字（2017）11号行政复议决定书，决定：维持息府征决字（2016）12号房屋征收补偿决定书。杨仕琴不服，遂提起本案诉讼，诉请：1、依法撤销息烽县政府（2016）12号《房屋征收补偿决定书》；2、依法撤销贵阳市政府筑府行复决字（2017）11号行政复议决定书。

一审法院认为，评估机构选定程序是否合法，评估价值是否符合市场价参考范围，所作评估的参考区位和价格是否合理，应当作为征收补偿决定是否合法的审查范围。关于评估机构选定程序，息烽县政府提供了被征收人参加的评选评估机构会议现场照片和评估机构清单，足以证明评估机构系通过民主程序确定的，符合法律规定。关于房屋评估价值问题，息烽县政府、贵阳市政府在庭前和庭审中均未提供完整的评估报告，仅提供评估结果公示；在法庭的要求下，息烽县政府、贵阳市政府于庭后提交了评估报告。从评估报告内容看，首先，息烽县政府出具的委托评估函中只要求对拟征收范围内房屋的单价进行评估，而非针对被征收的每一套房屋进行市场价值评估，评估的方法和过程缺乏充分事实依据和参考资料的认证分析，不具有客观性和参考意义，也不符合评估对象一物一评估的原则。因此，应确认评估报告所作房屋价值评估存在明显瑕疵。关于房屋征收补偿款的支出情况，息烽县政府提供了息烽县农村信用合作联社温泉信用分社的银行进帐单，记载存款金额为270万元，应确认房屋征收补偿款已存入指定专款专户。关于房屋用途和补偿标准问题，因为杨仕琴房屋是农村集体土地上房屋，考虑土地征收的基本原则是确保被征地农民的生活水平不下降或者维持现有水平，杨仕琴房屋办理了餐饮经营许可证并实际经营旅社，而评估报告认定经营旅社的房屋价值为2508－2787元/平方米，息烽县政府按照评估价值的上限即2787元/平方米对杨仕琴房屋进行征收补偿，并无不当。综上，息烽县政府作出的征收补偿决定虽存在明显瑕疵，但对杨仕琴的合法权益不产生影响，故对杨仕琴要求撤销该征收补偿决定的诉请，不予支持。贵阳市政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，杨仕琴要求撤销该行政复议决定的诉请，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决驳回杨仕琴的诉讼请求，案件受理费50元，由杨仕琴负担。

杨仕琴不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销息烽县政府房屋征收补偿决定书（息府征决字【2016】12号）及贵阳市政府行政复议决定书（筑府行复决字【2017】11号）。其上诉理由为：一、本案房屋征收用地并未按法定程序进行，息烽县政府作出的息府决字（2016）12号应无效，理由为本案用地属于“经营性用地”，招标、拍卖或挂牌方式出让是本案用地的前置程序，但息烽县政府并未对集改建用地进行公示，违反黔府用地函[2012]566号批复规定，程序不合法，补偿决定书当然无效。二、评估机构系息烽县政府单方委托，违反《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定。三、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定及《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》的明确要求“2010年以前公布实施的征地补偿标准偏低的，必须尽快调整提高”。息烽县政府以2009年的补偿标准补偿2014年拆除的房屋，标准明显偏低。一审认定委托评估存在明显瑕疵不当，对上诉人房屋的评估方法和过程缺乏充分的实施依据和认证分析，不公平、不公正、不合理，应予以调整或撤销。四、息烽县政府将温泉疗养院片区开发建设项目与扶贫生态移民工程作为房屋搬迁的主体工程同时与上诉人签订搬迁安置合同，没有体现两个项目的补偿标准差别，没有落实生态移民工程的安置政策和补偿标准。

被上诉人息烽县政府、贵阳市政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。

二审经审理，与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收农村集体土地、农用地的，应经国务院或省级人民政府批准。2012年12月31日，贵州省政府作出黔府用地函[2012]566号批复，已同意将包括温泉镇温泉村在内的农用地11.944公顷转为建设用地并征收为国有。本案涉案房屋占用的土地为农村集体土地，包含在上述批复的征地范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”和《贵州省土地管理条例》第二十条第（三）部分第2条“被征用土地上的建筑物、构筑物、树木等，按有关规定或双方约定的标准给予补偿；没有规定、约定或约定不成的，由县级人民政府根据实际损失价值确定。”的规定，对被征收土地上的房屋，原则上作为地上附着物按上述规定进行补偿。但在对地上附着物的补偿标准、程序等无明确规定的情况下，息烽县政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，对涉案房屋作出征收补偿决定，一是在程序上更为规范，尤其是对征收范围内房屋进行了评估，通过评估程序确定的补偿价格比行政机关单方制定的补偿标准更公证、更具有合理性；二是通过作出书面房屋征收补偿决定，对杨仕琴的房屋，根据测量机构测定的面积，房屋的性质也认定为“住改非”，且已按评估区间价格中的最高价格2787元每平米进行补偿，对装修附属设施、搬迁费、过渡费等均按安置补偿方案的标准进行补偿；亦提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式的选定。该房屋补偿决定对涉及的各项补偿均已进行明确，并告知了诉权等，更有利于保护相对人的各项权利；三是从结果上更有利于保护当事人的利益，也能促进行政机关依法行政。该补偿决定对上诉人已经进行了较为合理的补偿，虽存在部分瑕疵，但对上诉人权益不产生实质性损害，结果并无不当。贵阳市政府作出维持该征收补偿决定的行政复议决定亦无不当。

对上诉人杨仕琴提出未按招标、拍卖或挂牌方式出让土地的问题，属于行政机关是否按法律行政法规出让土地的问题，与本案房屋补偿决定无关。对杨仕琴提出单方评估、评估程序方法错误等问题，杨仕琴的房屋是集体土地上的房屋而非国有土地上的房屋，息烽县政府已基本上参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关程序规定，对杨仕琴的房屋进行了补偿，属行政机关对其工作严格程序和自我完善的要求，杨仕琴提出的该上诉意见不能成立。对该项目与扶贫生态移民工程补偿标准的问题，上诉人杨仕琴未提交证据证实该项目属于扶贫生态移民工程及其补偿标准，与本案的标准是否存在差价等事实，其该意见不能成立。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人杨仕琴承担。

本判决为终审判决。

审判长　　罗长虹

审判员　　赵　敏

审判员　　冉依依

二〇一八年十二月十三日

法官助理黄千柏

书记员姚永涛

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