智库沙龙 - 聚焦河南特大暴雨：极端天气考验城市应“极”管理能力

2023年07月18日 19:17

"胡辣汤挺住，扬州炒饭来了！""胡辣汤挺住，肉夹馍来了！""胡辣汤挺住，北京烤鸭来了！""胡辣汤挺住，热干面来了！""胡辣汤挺住，盐水鸭来了！"7月21日，来自全国各地的支援力量汇聚到河南，发生在这里的极端暴雨灾害正牵动着所有中国人的心。 2021年7月20日，河南突遇自7月17日持续性降水天气以来的最强降水，郑州、新乡、开封等河南省内部分地区出现特大暴雨，其中郑州是最强降水中心。数据显示，7月20日16时至17时，郑州最大小时降雨量达201.9毫米，超过中国陆地小时降雨量极值。按标准，日降雨量达到250毫米以上即算是特大暴雨，而据中国气象局数据，郑州7月20日24小时降雨量高达624.1毫米。另据郑州气象局数据，郑州常年平均年降雨量为640.8毫米。无论是小时降水量还是单日降水量都突破了郑州气象站建站60年以来的历史极值。极端暴雨之下，有人被困在水深至腰部甚至胸部的地铁里，有人被困在单位或商场里无法回家，还有人被街道上湍急的水流冲走；道路上大量车辆被水淹被水泡，多趟经停郑州的列车停运，还有离开郑州站不久便受暴雨影响停靠超40小时的列车经历断粮断水…… 7月21日凌晨3时，河南防汛应急响应级别由Ⅱ级升为Ⅰ级，国家防总将防汛应急响应级别由Ⅲ级升至Ⅱ级。人们紧密团结，解放军迅速响应星夜驰援，各界人士与企业捐款捐物资，郑州的酒店纷纷降价，在内涝中艰难站立的人们齐声喊着口号扶持彼此进入到安全地带。挑战还在持续，受极端强降水影响，河南还要密切关注水库泄洪给下游地带带来的影响，以及公共安全卫生等次生灾害风险。《商学院》记者同时注意到，除了郑州，河南新乡等地也因暴雨预警备受关注，河北、成都、山东等省份也于21日发布暴雨预警或防风雨提示。这场引起全国关注的极端降雨导致城市严重内涝的灾害，不仅让人们意识到近年极端天气多发且突发、强度渐增的趋向，更引导城市特别是大城市思考如何提高应"极"管理能力、提升应对极端天气的能力。 7月21日，中经报智库邀请中国区域科学协会、中国水利水电科学研究院、中国社科院工业经济研究所、中国农业大学、天津大学、中国现代国际关系研究院、笛东规划设计（北京）股份有限公司等单位里的研究员、学者、从业者共同寻找提升城市应"极"管理能力的答案。

城市应"极"管理之考在回答如何提升城市应"极"管理能力之前，得先搞明白为什么需要这种应"极"能力。而基于极端天气导致的城市内涝问题，首先要弄明白为什么城市会出现内涝问题。天津大学建筑学院风景园林系讲师、天津市城市规划学会风景环境规划设计学术委员会委员许涛介绍道，城市内涝主要有两大成因，一是天，二是地。天，即气候变化，我国的大陆性季风气候特点是年际变化大，年内季节分布不均，60-80%降水分布在6-9月，导致旱涝灾害同时频发，在全球气候变化背景下，极端降水事件频发，进一步加剧了内涝问题；二是地，我国的城镇化加剧了下垫面的变化，导致了不透水面率的提高，加大了内涝发生的概率，城镇化还会侵占原有绿地、农田、河漫滩等雨洪蓄滞空间，加剧了城市内涝问题，此外，城市雨水管网系统不健全也是城市内涝的成因之一。随着近年渐有极端天气、疫情等频发之势，业界开始越来越多地讨论建设"韧性城市"。所谓韧性城市，指的主要是城市基础设施系统在应对突发灾害冲击的时候，能够保持其基本功能结构正常作用，要抗得住压力，确保城市发展安全，特别是城市供排水、电力、通讯、道路、食品供应等系统，直接关系人民生活生命和城市运转。中国社科院工业经济研究所研究员、教授陈耀告诉《商学院》记者。特别是对特大城市、超大城市来说，建设韧性城市更是必需的。中国区域科学协会理事长肖金成指出，雨洪管理是特大城市、超大城市面临的重要课题之一。"城市面积大，水泥路面占比就高，集雨面积就大，水排向哪里？防止内涝的预案该怎么做？再深入一点讲，哪里适合建设城市？城市规划要考虑这些问题？" 城市规模越大，应对内涝的措施就应越有力。"如果无法改变城市选址，就要做好应急预案，特别是大城市的防洪设施必须跟上。应对"大城市病"，应建设组团式城市，比如超过100万人的城市应规划新的‘组团’，不应"摊大饼"，城市间隔最好在三五十公里，通过轨道交通把各个城市组团连接起来，用组团之间的农田、湿地、湖泊来平衡降水量。"肖金成建议。以此次特大暴雨袭击中心郑州为例，第七次人口普查数据显示，城镇人口为987.9万人，属于特大城市（即城市人口500万以上、1000万以下），也是全国铁路、航空、电力、邮政和电信的重要枢纽城市。郑州地处黄河下游，地势西高东低，海拔总体低于黄河河面高度，郑州的积水无法排进黄河。这进一步体现了城市规划的重要性。在肖金成看来，对于城市的选址，其实是有所忽视的。通常城市选址要考虑两个方面，一是应建在坡度较大的平原山区过渡带，雨水可迅速排泄出去；二是要依托较大的河流，以利于排水。此外，较大的城市要规划城市之肾，即湖泊或湿地，用以蓄水，平衡水量。若没有天然河道或湖泊可排水，可根据集雨面积开挖人工湖。城市规模越大，应对内涝的措施就应越有力。"如果无法改变城市选址，就要做好应急预案，特别是大城市的防洪设施必须跟上。应对"大城市病"，应建设组团式城市，比如超过100万人的城市应规划新的‘组团’，不应"摊大饼"，城市间隔最好在三五十公里，通过轨道交通把各个城市组团连接起来，用组团之间的农田、湿地、湖泊来平衡降水量。"肖金成建议。解决城市内涝问题，还需要多学科力量共同参与，气象、园林景观、水利、城市规划、城市管理等专业缺一不可。尽管目前完全根治城市内涝问题还相对困难，但多方联动想方设法努力缓解还是可行的。许涛提出，一方面，可通过城市内涝风险模型预测等雨洪管理手段做好极端天气的预测，也可运用新技术如数字孪生城市技术在虚拟环境中模拟降水-径流过程开展城市体检；另一方面，城市的生态基础设施要得到保障，比如水安全、生物栖息地安全等，以增加城市韧性（包括抵御能力、恢复能力和适应能力）；再就是根据不同空间主体的特点和需求将国土空间规划、海绵城市规划、防洪防涝规划做得更加科学完善，并进行落地建设，更好地发挥"海绵体"的功能。值得一提的是，极端天气预警话题被业界看作是城市应"极"管理中的一大关键挑战。一方面，没有经历过极端天气的城市因缺乏经验可能出现预警应对不足；另一方面，即使有经验，也面临是否敢于做出影响面较广甚至可能造成城市经济停摆的预警决策的挑战。在中国现代国际关系研究院从事危机管理工作多年的副研究员杨霄认为，越是极端的危机，发生概率越低，灾害影响越大，这就要求预警要及时且要快速做决策。而我们国家是世界上少数拥有大量特大城市的国家，大城市集中了丰富的人、资源和经营活动，一旦让城市因预警停摆，经济损失就很大，城市是否敢于在预警后做这样的决策是很大的挑战。铭记灾害和灾害后的经验反思，是城市发展过程中另一大亟待普及的问题。据中国农业大学园艺学院观赏园艺与园林系副教授、博士生导师熊亮对我国珠三角区域的相关研究，城市老城区对灾害应对的能力较强，而新城区则表现较弱。或许是新城区的人们对灾害的估计不足，也或许是对人工减灾消灾的手段过于自信，又或许是因为人们对城市过往灾害没有记忆。在熊亮看来，灾害教育对城市扩建发展过程中进行更好的城市规划、布局有着非常积极的意义，因为人们可以结合历史经验教训作出更好的选择，提高抵御风险的能力。这是熊亮在荷兰读博期间最大的感悟。"在荷兰有这么一个传统，吃饭之前人们都会说一句话，‘我们要感谢每五年一次的洪水’。当你对洪水有记忆时，你就会有防范意识。荷兰的小学生必须做到能穿长衣长裤鞋子、背书包游两百米才可从小学毕业。他们把灾害教育贯穿到日常生活中，刻在每个人心中，提醒自己必须具备防范能力，所以，我们需要提高对城市灾害教育的重视程度。" 大数据之下的危机管理 2006年，国家颁布实施了《国家突发公共事件总体应急预案》，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，根据性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级，I级（特别重大）II级（重大）III级（较大），IV级（一般），分别用红橙黄蓝来代表。当前信息化、数字化走进了我们的生活，政府相关部门发布相关预警，所运用的方式、手段也越来越丰富。应急管理是一整套体系，数据来自于政府不同的部门，如气象、能源、交通等部门，也有国有企业，如电力、供水、电信运营商，保险公司，也有教育、医疗机构，还有掌握大流量的互联网企业，例如百度、阿里、腾讯，还包括NGO组织如红十字会等。在应急管理系统中将大数据和信息化应用在城市应急中对于城市的发展至关重要，但是在应用大数据管理时也有很多需要注意的环节。同时，需要采集的信息也非常多，比如灾害情况、人员安全、物资等。大数据信息化在信息的收集、选取，发布等过程中起到了关键作用。熊亮认为，数据能够帮助不同的专业人员和政府，以及普通老百姓进行各个层面的决策，当下的问题是数据很多，但不一定帮助你做决策，也不一定能很好地视觉化表达，或对不同部门间的数据进行分析和连接。 "面对灾害，政府部门发布的自上而下的数据具有权威性，准确度高，但时效性不够。而高德、百度地图等平台用户反馈的自下而上的数据量大、时效性强，但准确度不足，做决策需要兼顾这两个方面的数据源，以提高城市管理效率，减小灾害损失。"许涛说。如何将零散的数据体系化、将数据源精准化成为城市规划发展的重要议题。笛东规划设计（北京）股份有限公司上海分公司设计总监林沛毅认为，从宏观的格局的角度看，我们很多数据的采集，国家已经有很好的卫星遥测系统，包括定位系统。在此基础上，他建议，建立一套比较完整的评价体系，将大的国土的景观格局每年每季甚至每个月的情况继续研判和分析，从而预测下一个年度可能发生的灾害，比如预测可能会发生热岛效应的区块，发生森林大火的可能性，或者是去研判整个国家的河流流域的变化情况。 "为了有效地抗灾减灾，每个地区要把应对危机处理和数字城市、智慧城市建设结合起来。对城市和农村各种固定设施进行编号，明确定位，如对每个电线杆、道路、街道进行数字编号和定位，出现灾情，受灾群众可以确定自己的位置，相关部门可以通过居民的报告进行定位，精确找到问题点。"肖金成表示。在智慧城市治理的机制的条件下，在公园城市或者基础设施层面，获取数据街道或是相关的出行系统的周边情况，从中预测未来会发生的灾难或紧急需求以及优先应急处理的空间。同时，通过情景规划去分析和连接数据，预判最极端的情况，准备不同的规划，留出一些余量，同时跟其他的系统进行协调。中国水利水电科学研究院水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心副主任杨昆认为，在大数据时代，数字模拟、智慧决策是必然过程。未来的发展方向是，在数字城市、数字流域基础上，对极端天气过程进行数字模拟，发现薄弱环节，提出优化可行解决方案，及时采取应对措施，持续提高自然灾害防御能力。陈耀建议，通过预警系统及时向广大市民发布可能出现灾害的信息，使民众对可能的风险起到警示作用；同时快速的通过大数据的识别，准确的预判要救援的人员人流最集中的地方，危险比较大的区域，使救援队员能够集中去对最危急情况，从而避免更大的损失。在应对极端天气时，提前做好防灾防汛工作的危机管理工作十分重要。中国现代国际关系研究院副研究员杨霄认为，危机中，数据信息对个人来讲非常关键，因为危机中对个人而言最重要的是看到希望，有信心。危机中每个人能不能看到救援信息很重要。目前，数据还分割在各个孤岛中，供电的、供水的、救援的、环保的方方面面，它全是各个块分割，在应急体制下进行协调，因此，在应急之前应将数据融合。数据融合后可以进行调用和共享，在应急的情况下，要把这些关键的信息输送给关键的人和关键的机构，，但是又不能完全依靠数据和现代科技备灾，还要进行防灾准备工作，比如加强对群众的教育。韧性城市需要系统韧性城市对诸如洪涝等自然灾害的认识需要一个过程，只有经历了"切肤之痛"才会真正重视。郑州的暴雨终将停止，在做好防汛救灾同时，还需要关注灾后治理问题，进一步把灾害损失降到最低。一方面有序恢复生产生活，一方面要提前部署，做好公共卫生管理，防止"大灾之后有大疫"，并且关注下游城市面临的风险，避免灾害重演。值得注意的是，灾后心理重建也不能忽视，让灾害的教育意义发挥作用。而当前疫情叠加，救援难度升级。在当前新冠疫情防控常态化下，特大城市洪涝灾害后的疫情防控需要重视。杨霄指出，应急管理最重要的就是时间不等人。首先，疫情可能会对应急管理造成困难，因为需要更多防护措施和限制。其次，洪涝自然灾害引发的伴生性疫情风险较大。"这都对应急救援团队提出非常高要求。当下各地都在驰援郑州，中央也做了决策和指示，需要给前线一点时间。" 杨霄指出，危机管理需要有强势的权威领导，因为在危机发生过程中容易造成无序和混乱。从我国在新冠疫情方面的防控经验看，我们要对政府在危机管理方面的能力有信心。此外，个体的秩序性也很重要。正如郑州地铁漫灌的危急情况下，大家仍比较团结有序，展现出了国人在这方面的素质。在"720"郑州暴雨后，因积水导致路网瘫痪，人们被困在单位、途中，甚至医院。在断水断电的情况下，如何发布救援信息，开展救援活动成为关键。熊亮认为，灾后问题最重要的是要增强空间数据应急反应能力。在灾情发生后，能有官方渠道为决策者、救援者，以及身处危险中的人们提供真实准确的数据和信息。 "不论是救人还是自救，还是组织救援，让真实及时的信息帮助到人们。"熊亮说到。他发现，目前官方的郑州灾情地图还没有出现，这也是未来需要努力的方向。关注暴雨洪涝后的次生灾害，不仅有防疫问题，更重要的是要保障民生，恢复生产生活。陈耀指出，韧性城市的建设需要实现过程韧性、结构韧性和系统韧性，包括从危机发生、快速救援、快速恢复到转型发展等阶段。 "现在最主要的还是老百姓的生活问题，比如通水、通电、通信等，需要快速恢复，这是当前最主要的任务。"陈耀说道。他分析，洪涝对城市的影响总体上时间不是很长，但是需要重视未来的天气预告。等暴雨停止后，经济社会方面如何逐步恢复正常。比如，在地下交通外，路面交通、城市外部交通要加快恢复。肖金成指出，首先防止次生灾害，洪水会流到下游去，下游可能发生洪水，因此，不仅要关注城市，也要关注农村。其次，要解决民生问题，通水通电，并进行细致排查，包括农村地区的受灾情况。再次，尽快恢复市内市外的交通。 "党和政府会组织强有力的力量来抵御洪灾带来的各种困难。一方有难八方支援，这是我国的优势和优良传统。各地政府和人民群众会提供各种支援。"肖金成说道。许涛指出，要特别关注居民饮水安全。因为城市大部分排水系统主要是还是排污为主，管网多为雨污合流。经历了暴雨后，如何避免水源污染，保障居民饮水安全需要重视。郑州暴雨后，对下游城市以及其他城市的影响也需要关注。许涛认为，除了关注郑州，还需要关注其他城市是否未来也存在洪涝风险。因为郑州暴雨受台风"烟花"影响很大，而台风未来的走向可能会影响其他城市。同时，郑州的洪水会对下游地区带来很大的风险，特别是部分水库达到了警戒水位以上，要动态监测是否存在决堤风险。经历并参与过台湾921大地震灾后重建的林沛毅则更重视灾后的心理重建问题。 "当时一些弱势民众因地震灾害影响，财产受到很大损失，恢复不容易。"林沛毅说到，"对于公共卫生等次生灾害，我相信政府和专家会做很好的管控和后续处理，我更关注的是人心部分。" 他回忆，在921大地震后，很多民众在交流中会谈起，他们经常做梦大地震又来了，亲人失去，因为会陷入悲痛之中，长时间无法走出阴影。他建议，从规划设计角度切入，可以建议社区街道办组织类似工作坊或社区民众参与来讨论社区共建。比如一起参与15分钟生活圈内的周边公共绿地，公共空间的恢复和改造，甚至组织大家去打造一个洪涝灾害或救援记忆点，不要忘记教训。极端天气越来越频发，在一次次经历中总结经验，各城市及政府的应"极"管理能力正不断提升。

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