财政投资信用(财政投资范围)

日期：2023年08月12日 14:46 浏览量：1

中天华溥张子逸：山东省投融资平台转型发展研究

作者：中天华溥高级咨询顾问张子逸

一、山东省经济发展情况

山东省，中国华东地区的一个沿海省份，简称鲁，省会济南。位于中国东部沿海，自北而南与河北、河南、安徽、山东4省接壤。

山东是中国经济最发达的省份之一，中国经济实力最强的省份之一，也是发展较快的省份之一，2007年以来经济总量居第3位。

截至2020年，山东省辖16个地级市，共58个市辖区、26个县级市、52个县，合计136个县级行政区。664个街道、1092个镇、68个乡，合计1824个乡级行政区。

2020年，受全球新冠疫情冲击之下，中国经济逆势转正，成为唯一正增长的主要经济体。由于疫情对全国各省市经济冲击程度不同，导致各省市经济发展情况不一，省域经济发生了巨大变化。根据国家统计局统一核算，2020年山东省经济发展位居全国第三位，山东省生产总值（GDP）初步核算数为73129亿元，较去年增长2.9%。2019年，山东省生产总值（GDP）初步核算数为71067.5亿元，按可比价格计算，比上年增长5.5%。其中，第一产业增加值5116.4亿元，增长1.1%；第二产业增加值28310.9亿元，增长2.6%；第三产业增加值37640.2亿元，增长8.7%。三次产业结构由上年的7.4:41.3:51.3调整为7.2::39.8∶53.0。人均生产总值70653元，增长5.2%。

表1、图1—各省GDP总额及增速对比

图2—2015-2020年山东省GDP总额及增速

二、山东省区域及下辖地市情况

目前，青岛和济南是山东的最大的经济体，是国家万亿俱乐部的成员。其中，济南以7.39%的增速，在2020年成功闯入了万亿俱乐部。而青岛在2020年的GDP增速也达到了5.61%，丝毫没有受到疫情的影响，由此也看出了青岛市的经济活力。除了青岛和济南，烟台和潍坊也是山东的重镇，GDP分别达到了7800亿元和5800亿元。但是青岛、济南和烟台这GDP总量在山东位列前三的城市，人均GDP只排在二、三、四名，而山东省的人均GDP最高的城市是东营市，人均GDP高达13.6万元。同时，人均GDP过10万元的还有威海市。

表2—2020年山东省各市GDP

另外，2020年1月以来，山东省人民政府发布《关于加快胶东经济圈一体化发展的指导意见》、《关于加快省会经济圈一体化发展的指导意见》、《关于加快鲁南经济圈一体化发展的指导意见》。其中胶东经济圈包括青岛、烟台、威海、潍坊、日照5市，省会经济圈包括济南、淄博、泰安、聊城、德州、滨州、东营7市，鲁南经济圈包括临沂、枣庄、济宁、菏泽4市。三大经济圈都侧重于基础设施互联互通，产业创新协同共进。其中基础设施互联互通除了包括共建轨道交通网之外，还包括构筑数字化经济圈、大数据、云平台等新型智能基础设施。

图3—山东各经济圈GDP及主导产业分布

从具体产业布局来看，胶东经济圈重点发展现代海洋业、先进制造业、高端服务业等产业、致力于打造全国重要的创新中心、航运中心和海洋经济发展示范区。省会经济圈主要是提升济南辐射带动能力，重点发展新一代信息技术、高端装备、新能源新材料、现代海洋、医养健康等产业。鲁南经济圈重点发展机械、高端设备、农业等产业。

三、山东省财政收支情况

山东省财政2020年收入截止11月，全年公共预算收入6067亿元，比上年同期增长0.9%。其中税收收入4391亿元，比上年同期下降3.6%。税收占公共预算收入的72.38%，比上年同期下降2.38%。

全年公共预算支出9442亿元，比上年同期增长0.1%，为2月份新冠肺炎疫情以来首次正增长。一般公共预算支出中，教育支出1940亿元，增长3.1%。文化旅游体育与传媒支出128亿元，下降11.2%。社会保障和就业支出1479亿元，增长11.7%。卫生健康支出912亿元，增长4.8%。节能环保支出222亿元，下降8.2%。城乡社区支出905亿元，下降26.3%。农林水支出794亿元，增长0.4%。交通运输支出301亿元，下降8.6%。资源勘探工业信息等支出207亿元，增长10.8%。

四、山东省及各地级市政府债务情况

2019年山东省地方政府债务限额为14307.6亿元，其中，专项债务限额为7083.85亿元，同比增长27.87%；一般债务限额为7223.75亿元，同比增长3.08%。

图4—2016～2019年山东省地方政府债务限额统计

2019年山东省地方政府债务余额为13127.51亿元，其中，专项债务余额为6391.1亿元，同比增长26.2%；一般债务余额为6736.41亿元，同比增长5.71%。

图5—2016～2019年山东省地方政府债务余额统计

2019年青岛市地方政府债务余额为1581.7亿元，其中，一般债务余额为784.8亿元，专项债务余额为796.9亿元。

2020年山东共发行政府债券4500.2亿元。其中，新增债券3410.08亿元，再融资债券1090.12亿元。新增债券中，一般债券276.08亿元，专项债券3134亿元。再融资债券中，一般债券931.53亿元，专项债券158.59亿元。债券平均发行期限15.18年。其中，新增债券14.68年、再融资债券16.77年。

从地方政府债务余额来看，胶东经济圈、省会经济圈、鲁南经济圈的平均债务余额分别为962.1亿元、639.5亿元、679.7亿元。其中，青岛市、济南市、潍坊市、烟台市债务余额均超过1000亿元，分别为1581.7亿元、1288.9亿元、1263.9亿元、1025.4亿元。临沂市、济宁市、德州市、威海市、淄博市债务余额在600-1000亿元之间；泰安市、滨州市、菏泽市、聊城市、枣庄市债务余额在400-600亿元之间；东营市和日照市债务余额相对较低，分别为351.4、299.5亿元。从地方政府债务余额增速来看，所有地级市的债务都有所上升，其中青岛市和聊城市增速较高，分别为24.3%、20.9%。

从债务率来看，胶东经济圈的债务率普遍较高，鲁南经济圈次之，省会经济圈债务率相对较低。胶东经济圈各市债务率相差较大，其中青岛债务率高达408.7%。青岛市有36个城投平台，在16个地级市中数量最多。其中，青岛城市建设投资(集团)有限责任公司和青岛地铁集团有限公司有息债务规模较大，分别为1173.2亿元、818.6亿元。威海市、潍坊市、日照市债务率分别为354.4%、296.0%、107.7%。烟台市债务率最低，为9.3%。烟台市仅有龙口市城乡建设投资发展有限公司1家城投平台，因此发债城投有息债务较低。省会经济圈中，济南市债务率最高，为255.8%，泰安市、淄博市债务率分别为153.1%、146.1%。德州市、滨州市、聊城市、东营市债务率均低于100%。鲁南经济圈中，济宁市债务率最高，为259.2%。临沂市、枣庄市债务率分别为128.8%、122.1%，菏泽市最低，为73.9%。

从债务率变化情况来看，仅聊城债务率下滑，其余15市债务率较2018年均有所上升。债务率上升的15个城市中，青岛市上升幅度最大，较2018年上升了115.2个百分点。其中，青岛地铁集团有限公司2019年有息债务上升规模较大，由2018年的411.8亿元上升至2019年的818.6亿元。聊城市2019年债务率下滑4.8个百分点，主要是由于区域内的昌润投资控股集团有限公司有息债务由2019年的31.9亿元下降至2018年的23.0亿元。

表3—2019年山东省各地级市债务情况（亿元）

综上所述，胶东经济圈、省会经济圈、鲁南经济圈经济财政实力逐渐递减。GDP层面，胶东经济圈内各城市分化较明显，GDP主要由青岛市和烟台市贡献，日照市GDP水平较低，但增速较高；省会经济圈中，济南市GDP远高于其余城市，其余城市GDP水平相当，位于省内中等水平。鲁南经济圈内GDP水平差距较大，临沂市和济宁市GDP相对较高；增速方面除菏泽市外，其余增速较低。

五、山东省城投平台概览

截至2020年，山东省城投平台存量债余额为6718亿元，涉及发行人170个。从发行人主体来看，AAA平台20个，AA+级平台38个，AA级平台94个，AA-平台11个，无评级7个。

从行

政级别来看，省本级平台有9个。地级市中，青岛最多，有36个，潍坊次之，有29个。济宁、威海、济南、省本级分别有14个、13个、12个、10个。其余城市城投平台均低于10个。

六、省级政府投融资平台梳理

山东省共有9家省级平台，除山东省财金投资集团有限公司实际控制人为山东省财政厅外，其余8家平台实际控制人皆为山东省国资委。

从职能划分来看，齐鲁交通发展集团有限公司、山东高速集团有限公司、山东高速股份有限公司主要负责山东省的高速公路建设与运营。山东铁路投资控股集团有限公司主要负责山东省内铁路的投资建设。水发众兴集团有限公司与水发集团有限公司则主要负责省内的水利基建、供水和污水处理等业务。母子平台关系上，山东铁路投资控股集团、山东高速股份为山东高速集团的子公司，水发众兴集团为水发集团的孙公司。

山东省财金投资集团有限公司和山东国惠投资有限公司是山东省重要的国有资本运营类平台。其中，财金投资集团负责管理代省财政厅履行出资人职责的省级政府引导基金，同时作为政府投资主体和财政投资的出资人代表进行股权投资。另外，公司也是省内棚改、基建项目的统贷统还主体。而国惠投资业务板块包括交通运输、租赁和工程施工等。山东省土地发展集团有限公司主要负责省内土地整治业务。

图6—省级平台股权结构概览

表4—2019年山东省省级平台情况（亿元）

七、城投平台转型发展建议

(一)政企分开，化解债务

合理划分政府和公司的偿债义务，规范融资行为，不再承担政府融资功能，扩大经营现金流，提高信用等级和融资能力，拓宽融资渠道；以市场化的方式参与政府投资项目建设，形成借、使、还统一的投融资闭环体系。

(二)权责明晰，放管结合

按照明确的权利和责任，管理与监管相结合，监管的高效率要求，通过资本管理，国有资产监管权力清单，完善国有资产监督管理体制。确定责任清单，分离所有权和管理权。实行明确的权责制度，健全公司治理结构，严格防范国有资产流失，切实增强国有企业活力，提高国有资本运作效率，确保保护和升值国有资产。

(三)分类管理，分业经营

根据国有资本的战略定位和发展目标，结合企业责任的定位和发展方向，将国有企业分为商业和公益类，实行分类管理。商业国有企业充分参与市场竞争依法独立经营，承担自身损益，自担风险，自律发展。公益性国有企业的主要目的是保障民生、服务社会、提供公共产品和公共服务。

（四）打造大平台，增强融资能力

山东省各级政府在进行投融资、发展经济的过程中，城投平台公司是最为重要的载体。未来，在摸清全省经济发展现状的基础上，考虑山东省各区域未来的功能定位及产业特征，可按照专业分工和公司自身优势，对区域内国有企业、国有资产资源进行整合重组，将优质资产、重要资源注入拟重点打造的具备优良发展前景的平台公司中，以扩大公司规模、增加现金流、提升信用评级、增强融资能力。

从各地政府城投平台当前发展经验来看，可按照投资一功能一运作模式，整合国有资产和资源，逐步培育具备优秀营业收入及现金流的国有资产控股集团，推动国有资本做大做强。针对多元化融资，统筹重组、优化配置城市建设城投平台资源，提升其融资能力，解决山东省各区域城市建设和运营中存在的资金困难，保障山东省城建工作顺利开展。

(五)盘活存量资源，创新增量资产

盘活存量方面，城投平台可以社会资本方加入山东省PPP项目建设，在国家倡导公用基础设施采用合规PPP模式的背景下，借助规范的PPP模式实现由“行政化”企业转型为“市场化”企业。

同时，对于能够产生稳定现金流的资产，通过资产证券化方式，解决资产支出和收益期限错配问题，盘活存量资源，优化既有资源的结构化效率，并大幅度优化平台自身收入结构和资产负债表。

此外，创新增量方面，对于城市特许经营权，比如停车场、城市路灯、供暖、供水、供气等，可通过政府授权经营，创新资产经营模式，提升公共服务水平，为城投平台带来可观的现金流和资产证券化的机会。山东省政府城投平台还可以通过整合内部优质资源，以自身信用融资，并购重组相关实体，通过上市等资本运作方式实现自身转型升级发展。

(六)布局业务板块，增强造血功能

通过对北京、上海等典型标杆城投平台研究发现，优质城投平台在业务板块构成上具有共同的特征，即城投主业能力突出且布局多个经营性及准经营性业务板块，并且金融板块能力较强。根据城投行业发展规律，结合山东省内外部经济、政策生态环境，山东省城投平台可进一步开展国有资产资本化运营，建立多元、开放的运营机制；业务布局可主要在城市建设、公共事业、金融等业务板块上展开，壮大资产实力，为地方经济发展助力，为增强盈利能力奠定基础；注重投资五大新兴产业，落实国务院、国家发改委、山东省人民政府的决策部署。山东省政府城投平台在业务布局时要遵循以下发展思路:

首先，城市建设仍然是城市投资平台的重点。要抓住新时期城市基础设施和服务功能升级带来的新机遇，借鉴城市规划和发展战略，积极争取重大项目和示范。

其次，公共服务通常可以带来稳定的现金流，应注重布局公共服务区域，如水、煤气、公共交通和供暖，掌握城市核心客户群，提供传统服务，同时深化潜在需求，为城市投资平台新业务的未来发展提供基础和支持。

再次，发展金融等高附加值产业。通过建立产业基金和PPP指导基金，重点发展山东省现代服务业和战略性新兴产业的中小企业，引导政府资金和社会资本参与城市建设。积极利用股权投资扩大产业布局，通过发展基础设施资产证券化，同时及时布局小额贷款、融资租赁、商业保理等金融服务，促进生产，实现产业融资一体化的良性发展模式。

最后，新业务的发展是扩大并依托城市投资平台项目资源优势，响应区域发展规划，积极投资战略性五大新兴产业和地方支持产业。

(七)建立现代企业制度，完善治理结构

首先建立健全内部治理结构，改变行政管理的现状，转变为市场化的企业管理。这就要求城市投资平台进一步明确与地方政府的关系，明确政府和企业责任，减少行政干预，有足够的自治权和决策权。同时，完善董事会、党委、员工代表大会等制度，为公司的发展建立方向，维护公司的合法权益。其次，按照政企分开的要求，建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学、提高公司经营管理效率的现代企业制度。再次，合理化人员身份，建立和完善与选择方法相匹配的差异化薪酬分配方法，适应企业的功能性和市场机制，并与业务绩效挂钩。最后，建立人力资源管理和控制体系。加强人力资源开发，通过培训和引进培养一支高层次人才队伍；整合人力资源系统，完善人力资源配置机制，通过人才流动和优化配置加快人才培育和发展；加强后备人才和青年人才的培养和利用，优化人才结构，为城市投资平台的转型升级和可持续发展提供人力资源保障。

作者：张子逸中天华溥高级咨询顾问。毕业于天津大学，管理学学士，具备扎实的专业理论知识，专长领域：战略、人力资源、制度体系建设、企业文化等，服务的客户包括但不限于：北京市朝阳区社区青少年教育培训中心、国家电网江苏省电力公司、宁夏亘元房地产开发有限公司、北京市金河水务有限公司等。

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